Mod robuste økosystemer - anbefalinger til en dansk lov om biodiversitet

Biodiversitetsrådets årsrapport for 2023 fokuserer på behovet for en dansk biodiversitetslov, der kan fastsætte mål og rammer for den nationale biodiversitetsindsats. Derved følger Biodiversitetsrådet op på et af de væsentligste budskaber fra årsrapporten fra 2022, der netop adresserede, at en dansk biodiversitetslov bør medvirke til at sikre, ’at de nødvendige indsatser igangsættes, moniteres og evalueres, så tabet af biodiversitet er vendt til fremgang inden 2030 med det langsigtede mål, at naturlige økosystemer genoprettes, så de lever op til deres fulde biodiversitetspotentiale inden 2050.’

Vedtagelse af en national lov om biodiversitet er en politisk beslutning, og det samme gælder form og indhold af en sådan lov, herunder også fastsættelsen af eventuelle mål og delmål. Denne rapport indeholder anbefalinger og forslag, som kan indgå som en del af det vidensgrundlag, der er nødvendigt for at kunne vedtage en national lov om biodiversitet. Rapporten består af fire kapitler, der på hver sin måde kvalificerer budskabet om, at Danmark skal have en biodiversitetslov.

1. Kapitel

Kapitel 1 indeholder en juridisk gennemgang af baggrunden for en kommende dansk biodiversitetslov, samt en analyse af mulige modeller og elementer, der kan indgå i en sådan lov. Et væsentligt element i den anbefalede model for en mål- og rammesættende biodiversitetslov, rettet mod de øverste beslutningstagere, er retligt bindende mål og delmål, der er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, som de fremgår af EU’s ’Biodiversitetsstrategi for 2030’ og Biodiversitetskonventionens ’Globale rammeaftale for biodiversitet’.

2. Kapitel

Kapitel 2 indleder med at beskrive de vigtigste grundbetingelser og principper for biodiversitet, internationale mål og forpligtelser på natur- og biodiversitetsområdet og følges op af Biodiversitetsrådets forslag til typer af nationale mål og delmål, samt forslag til konkrete formuleringer af disse. Anden del af kapitel 2 indeholder en status for det foreslåede delmål for beskyttede og strengt beskyttede områder i Danmark.

3. Kapitel

Kapitel 3 handler om virkemidler og indsatser, herunder Biodiversitetsrådets anbefalinger til et fremtidigt dynamisk virkemiddelkatalog, som kan bidrage til at kvalificere prioriteringen af virkemidler i den nationale biodiversitetsindsats. Kapitlet indeholder en indledende biodiversitetsfaglig kvalificering af et udvalg af virkemidler, der vil kunne indgå i et fremtidigt virkemiddelkatalog. Der er udvalgt otte eksempler på virkemidler, der kan indgå i et fremtidigt virkemiddelkatalog. Valget udgør ikke en anbefaling eller rangordning af hvilke virkemidler, der er de væsentligste i forhold den nationale biodiversitetsindsats.

4. Kapitel

Kapitel 4 indeholder forslag til et sæt retningsgivende principper, som kan bidrage til at balancere forskellige hensyn, når der skal træffes valg om hvilke indsatser, der skal igangsættes i forhold til de overordnende mål og delmål i en biodiversitetslov.

Fotograf ©: NatureEyes/Kim Aaen

Biodiversitetsrådets hovedbudskaber

• De igangsatte biodiversitetsindsatser, herunder indsatserne i natur- og biodiversitetspakken, vil bidrage positivt til at forbedre biodiversiteten, men er utilstrækkelige i forhold til at vende tabet af biodiversitet i Danmark til fremgang.
  
• En kommende biodiversitetslov bør, efter Biodiversitetsrådets opfattelse, være fokuseret på biodiversitet, som defineret i Biodiversitetskonventionen, og ikke natur og miljø i bred forstand. Det er Biodiversitetsrådets anbefaling, at loven benævnes biodiversitetsloven, og ikke naturloven eller natur- og biodiversitetsloven, så der signaleres et klart fokus på biodiversitet.
  
• Forpligtelsen til at nå målene i den foreslåede biodiversitetslov, er rettet mod de øverste beslutningstagere. Loven skal sætte rammen for den nationale biodiversitetsindsats frem mod 2050 og kan fungere som et overordnet styringsværktøj, der sikrer en langsigtet, kontinuerlig og sammenhængende biodiversitetsindsats på tværs af sektorer.
  
• Det er Biodiversitetsrådets anbefaling, at vedtagelsen af en overordnet målsættende biodiversitetslov er første skridt, og at den følges op af en samlet og gennemgribende reform af den materielle natur- og biodiversitetslovgivning.
  
• Det er en politisk opgave at fastlægge hvilke typer af mål, der skal indgå i en kommende biodiversitetslov, samt at bestemme ambitionsniveauet og den konkrete formulering af de nationale mål og delmål. Forslag til mål og delmål samt de tilhørende betragtninger fra Biodiversitetsrådet skal derfor ses som et forskningsbaseret oplæg til den politiske diskussion om, hvilke nationale mål og delmål, der kan indgå i en kommende lov om biodiversitet.
  
• De internationale mål og delmål i FN’s ’Globale rammeaftale for biodiversitet’ og EU’s ’Biodiversitetsstrategi for 2030’ er alle fælles mål, som det forudsættes, at enkelte lande hver især bidrager rimeligt til. Biodiversitetsrådet ser ikke nogen stærke biodiversitetsmæssige eller samfundsmæssige argumenter for, at Danmark påtager sig mindre ambitiøse mål end andre lande og foreslår derfor, at Danmark som udgangspunkt påtager sig mål, der mindst svarer til de fælles mål.
  
• Biodiversitetsrådet foreslår, at mål og delmål i en kommende biodiversitetslov – i overensstemmelse med Biodiversitetsrådets principper for naturbeskyttelse og genopretning – formuleres, så målopfyldelse samlet set vil sikre de nødvendige grundbetingelser for biodiversitet: Plads, kvalitet og tid. Sikring af store sammenhængende beskyttede områder, der repræsentativt dækker biodiversiteten i Danmark, samt genopretning af den økologiske integritet samtidig med reduktion af både direkte og diffuse presfaktorer bør udgøre kernen i den danske biodiversitetsindsats. Dette bør afspejles i de delmål, som en kommende lov om biodiversitet skal indeholde.
  
• I overensstemmelse med Biodiversitetskonventionens ’Globale rammeaftale for biodiversitet’ og EU’s ’Biodiversitetsstrategi for 2030’, foreslår Biodiversitetsrådet, at en kommende dansk biodiversitetslov indeholder følgende mål og delmål:
  • Biodiversitetsrådets forslag til mål for biodiversitet:
    • I 2030 skal grundbetingelserne for at vende tabet af biodiversitet til fremgang i Danmark være sikret.
    • I 2050 skal alle økosystemer i Danmark være genoprettede – herunder deres økologiske integritet, modstandsdygtighed og funktionelle sammenhæng – og i videst muligt omfang have opnået deres fulde biodiversitetspotentiale.
      
  • Biodiversitetsrådets forslag til delmål for beskyttede og strengt beskyttede områder:
    • I 2030 skal 30 % af Danmarks landareal, inklusive søer og vandløb, og 30 % af Danmarks havareal være beskyttede områder og en tredjedel heraf, dvs. 10 % være strengt beskyttede områder
      
  • Biodiversitetsrådets forslag til delmål for genopretning og reduktion af presfaktorer:
    • I 2030 skal Danmark have sikret grundlaget for udvikling af økosystemernes fulde biodiversitetspotentiale ved at have igangsat effektive foranstaltninger for genopretning og sikret tilstrækkelig reduktion af diffuse og direkte presfaktorer på mindst 30 % af Danmarks land- og havområder.
      
• Biodiversitetsrådet ser som udgangspunkt ingen væsentlige modsætninger mellem biodiversitet og menneskers adgang og mulighed for friluftsliv i beskyttede og strengt beskyttede områder, men anbefaler generelt at aktiviteter i beskyttede og i særdeleshed strengt beskyttede områder reguleres ud fra et forsigtighedsprincip og under hensyn til biodiversiteten i områderne.
  
• Biodiversitetsrådet estimerer, at 1,6 % af Danmarks landareal, inklusive søer og vandløb, og 1,9 % af Danmarks havareal for nuværende kan bidrage til de internationale delmål om beskyttede områder. Yderligere kan 5,5 % og 0,5 % af hhv. det danske land- og havareal potentielt komme i betragtning, men det kræver en nøjere individuel vurdering af de enkelte områder, herunder bl.a. fokus på effektiv forvaltning. Ingen danske land- eller havområder kan for nuværende bidrage til de internationale delmål om strengt beskyttede områder, men ovennævnte 1,6 % og 1,9 % beskyttede områder på hhv. land og hav kan potentielt komme i betragtning.
  
• Biodiversitetsrådet peger på mulige veje til, at Danmark i højere grad kan bidrage til det foreslåede delmål om 30 % beskyttede land- og havområder. For 14,4 % af landarealet inden for nuværende naturbeskyttelsesordninger er vejen primært effektiv forvaltning, ophør af produktion og langvarig retlig beskyttelse. Den videre vej herfra mod de 30 % kan inkludere omlægning, genopretning og beskyttelse af de landbrugsarealer, ådale og løvskove, der har det højeste biodiversitetspotentiale og bedst sikrer biodiversiteten i Danmark repræsentativt. For 28,1 % af havarealet inden for nuværende og planlagte beskyttelsesordninger, er vejen primært beskyttelse mod fysisk-mekanisk forstyrrelse af havbunden, og reduktion af næringsstofforurening i de kystnære farvande.
  
• I forhold til at vende tabet af biodiversitet til fremgang i Danmark, understreger Biodiversitetsrådet vigtigheden af, at beskyttede og strengt beskyttede områder udlægges med fokus på at skabe store sammenhængende områder med høj realiseret biodiversitet eller højt biodiversitetspotentiale, hvor biodiversiteten komplementerer hinanden, så den brede biodiversitet i Danmark beskyttes repræsentativitet. Udpegning af arealer til beskyttede områder bør baseres på en omkostningseffektivitetsanalyse, der inddrager disse aspekter, og suppleres af analyser af den samlede værdi af natur og biodiversitet for samfundsøkonomien.
  
• Der er akut behov for implementering af forskningsbaserede, langsigtede tiltag til beskyttelse og genopretning af biodiversiteten i Danmark, både indenfor og udenfor beskyttede naturområder. Det er Biodiversitetsrådets anbefaling, at den nationale biodiversitetsindsats baseres på en bred og økosystembaseret biodiversitetstilgang med fokus på økologisk integritet for at sikre, at tabet af biodiversitet kan vendes til fremgang, også på lang sigt. Den samlede biodiversitetsindsats bør også indeholde målrettede indsatser, der sikrer de mest truede arter, så de ikke når at forsvinde, før den økologiske integritet af deres levesteder er genoprettet.
  
• Biodiversitetsrådet anbefaler, at der udarbejdes et dynamisk virkemiddelkatalog for biodiversitet, der kan justeres efterhånden, som der indsamles data og oparbejdes mere viden om biodiversiteten i Danmark. Virkemiddelkataloget kan bidrage til prioritering og sammensætning af den nationale biodiversitetsindsats.
  
• Den grønne omstilling, herunder både biodiversitets- og klimaindsatsen, rækker flere årtier frem i tiden og kræver langsigtede politiske prioriteringer og markante forandringer af arealanvendelsen i Danmark, både på land og i havet. Det er Biodiversitetsrådets anbefaling, at biodiversitetsindsatsen markant opprioriteres, og hvor det ikke kompromitterer biodiversiteten, i væsentlig grad, samtænkes med andre omstillingsindsatser, herunder fx klimaindsatsen og beskyttelsen af grundvandet i Danmark. Øvrige omstillingsindsatser bør ligeledes i videst muligt omfang indtænke muligheder for at beskytte og bidrage til genopretning af biodiversiteten.